Izveštaj i mišljenje Evropske komisije o tome da li Srbija treba da dobije status kandidata su željno očekivani, kako zbog samog saznanja o perspektivama Srbije u procesu evropskih integracija, tako i zbog saznanja o tome na šta će EU u tom procesu obratiti posebnu pažnju. Nije bilo nikakve sumnje da će i pitanje borbe protiv korupcije u tome imati značajno mesto, s obzirom na iskustvo iz prethodnih godina, kao i na osnovu prioriteta koji su isticani u odnosu na sve države koje su se EU pridružile tokom poslednjih desetak godina.

Piše: Nemanja Nenadić

Za razliku od ranijih godišnjih izveštaja o napretku, ovogodišnji Analitički izveštaj pokriva period koji je duži od jedne godine. Glavni zaključak u Mišljenju jeste da stepen korupcije u Srbiji nije takav da bi predstavljao prepreku za sticanje statusa kandidata. Međutim, to problem ne čini ništa manje ozbiljnim, kao što se može videti iz Analitičkog izveštaja, pratećeg dokumenta uz Mišljenje Stvar koja najviše ohrabruje u smislu borbe protiv korupcije tokom evropskih integracija jeste činjenica da je Evropska komisija izrazila nameru da kod svih zemalja kandidata, pa tako i kod Srbije, ako takav status dobije, sve vreme prati ispunjavanje standarda u okviru poglavlja 23. Ovo je neposredna posledica iskustava Evropske Unije sa priključenjem Hrvatske, gde je poglavlje 23 "zatvoreno" tek na kraju pregovora i tek nakon što su naši susedi u praksi pokazali spremnost da sprovode antikorupcijske zakone čak i kada to podrazumeva istrage korupcije u najvišim nivoima vlasti.

U samoj Preporuci/Mišljenju korupcija se tretira kao jedan od najvažnijih problema (ili "izazova", kako to zvuči kada se koristi diplomatski jezik) za ostvarivanje načela vladavine prava u Srbiji. Kao postignuti rezltati pominju se izgradnja sistema za borbu protiv organizovanog kriminala i korupcije, reforme pravosuđa i unapređenje međunarodne saradnje. Kad je reč o borbi protiv korupcije u prvi plan se stavlja važnost jačanja proaktivnog pristupa u borbi protiv korupcije, "što će kao kredibilni rezultat imati otvorene istrage i pravosnažne presude". Ovaj deo teksta je zanimljiv, ne samo zato što ga EK stavlja u prvi plan, već i zato što se po prvi put u dokumentima u vezi sa EU integracijama Srbije pominje "proaktivni pristup" u istragama. Iako nije bliže objašnjeno, po svoj prilici se to čini zbog nezadovoljstva postojećim dostignućima u pogledu broja i nivoa otrkivenih slučajeva korupcije, posebno onih koji su dovedeni do pravnosnažnih presuda. Značenje samog termina "proaktivni pristup" može biti raznoliko. To, na primer, mogu biti istrage koje bi sami tužioci pokretali, ne čekajući da dobiju od policije ili nekog drugog državnog organa pripremljen i istražen slučaj i krivičnu prijavu, već recimo, da delaju već na osnovu informacija koje su objavljene u medijima ili izrečene za skupštinskom govornicom i koje ukazuju na to da je neko krivično delo korupcije izvršeno. Proaktivnost može biti i nešto više od opisanog – na primer, to bi mogle biti situacije u kojima tužioci, na osnovu otkrivenih slučajeva korupcije i obrazaca koruptivnog ponašanja ispituju da li je došlo do korupcije i u drugim sličnim situacijama. Ukoliko je ovo drugo slučaj, takve aktivnosti bi trebalo brižljivo osmisliti, kako one ne bi dovele do kršenja ustavom zagarantovanih prava, samovolje istražnih organa i kršenja pretpostavke nevinosti.
Osim ovoga, u Mišljenju se govori i o uspostavljanju zakonskog i institucionalnog okvira za borbu protiv korupcije,  promenama Strategije, propisa o finansiranju partija, aktivnostima  Agencije za borbu protiv korupcije, Državne revizorske institucije (DRI), policije i carine, neophodnosti jačanja političke volje, unapređenju kapaciteta za sprovođenje istraga i koordinacije policije. Kaže se takođe da je "potrebno postepeno i značajno povećavati broj sprovedenih istraga, krivičnih gonjenja i izvršnih presuda u slučajevima korupcije na svim nivoima". Kao oblasti u kojima je opasnost veća pominju se javne nabavke, privatizacija, prostorno planiranje i izdavanje građevinskih dozvola.

U Analitičkom izveštaju borba protiv korupcije obrađuje se u više poglavlja. Valja napomenuti i to da analiza Evropske komisije sadrži i mnoge druge delove koji su značajni za borbu protiv korupcije i rad antikorupcijskih organa, kao što su nezavisnost i funkcionisanje pravosudnog sistema, sistem javnih nabavki, rad Narodne skupštine, državna uprava i nadzor nad njenim radom, pristup informacijama od javnog značaja, status i uslovi za rad nezavisnih državnih organa itd. U vezi sa ovom poslednjom temom, treba napomenuti da se status i problemi ovih organa, od kojih mnogi imaju značajnu ulogu u borbi protiv korupcije (npr. Poverenik za informacije od javnog značaja, Zaštitnik građana, Agencija za borbu protiv korupcije, Državna revizorska institucija, Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki) ispravno posmatraju objedinjeno, zbog sličnosti institucionalnog aranžmana (npr. podnošenje izveštaja Narodnoj skupštini). Međutim, nije ispravno ovu grupu organa nazivati "nezavisna regulatorna tela", budući da njihova funkcija nije uopšte ili nije primarno regulatorna, već kontrolna.

Politički kriterijumi

U Analitičkom izveštaju se o borbi protiv korupcije prvo govori u kontekstu ispunjavanja Političkih kriterijuma iz Kopenhagena. Kao prvo, konstatuje se da je "Srbija uspostavila odgovarajući institucionalni i pravni okvir u borbi protiv  korupcije. Njegovi glavni elementi su Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije iz 2008. godine, Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, korupcije i drugih posebno teških krivičnih dela iz 2009.  godine, Zakon o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela iz 2008. godine, izmene i dopune Zakonika o krivičnom postupku iz 2007. godine koje se odnose na specijalne istražne mere, Zakon o državnim službenicima iz 2005. godine, i izmene i dopune Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja iz 2009. godine. Međutim, sprovođenje zakonodavstva i praktični rezultati još uvek nedostaju."

Ocena Evropske komisije o potpunosti pravnog okvira nije u potpunosti tačna. Srbiji i dalje nedostaju neki veoma bitni propisi za borbu protiv korupcije. Među njima su svakako zakon o zaštiti uzbunjivača, o čemu se govori i u drugim delovima Analitičkog izveštaja, ali i propisi koji bi uredili lobiranje, obezbedili organizovanje javnih rasprava, javnost vlasništva u medijima i drugih uticaja na nepristrasnost medijskog izeštavanja. Naravno, i mnoge druge antikorupcijske propise je neophodno poboljšati, počev od Zakona o javnim nabavkama, Zakona o budžetskom sistemu do Krivičnog zakonika. I pored ovih nedostataka, koji mogu donekle otežati stavljanje na dnevni red normativnih reformi u antikorupcijskom polju, očigledno je da evropski izveštaj može biti od velike koristi usled toga što se izričito navodi da sprovođenje zakona još uvek nije dovoljno dobro. To jasno ukazuje na nameru EK da i u budućnosti napredak meri prema ostvarenjima a ne prema onome što je zapisano u propisima.

Izveštaj se osvrće na pitanje antikorupcijskih strateških akata. Tako se navodi da "su Strategija i Akcioni plan sprovođeni sporo i potrebno ih je ažurirati" da "postojeća Strategija ne obuhvata sektore obrazovanja i zdravstva, a to su oblasti podložne korupciji", da "Akcioni plan ne definiše precizno aktivnosti i ne postavlja jasne pokazatelje", da su "Strategija i Akcioni plan su u procesu revizije". Nezavisno od ovog pregleda dešavanja sa strateškim aktima, izveštaj konstatuje da je "ministarka pravde imenovana za koordinatora za borbu protiv korupcije u maju 2011. godine u cilju unapređenja dosadašnje neadekvatne saradnje između zainteresovanih strana koje su uključene u borbu protiv korupcije".

Ocene Evropske komisije o nesprovođenju antikorupcijskih strateških akata su svakako tačne, ali se čini da njihovi glavni nedostaci nisu na najboljni način utvrđeni. Naime, mada Strategija zaista ne pominje eksplicitno "sektore obrazovanja i zdravstva" ona obuhvata između ostalog "javne službe" i mere za borbu protiv korupcije unutar njih. U stvari, glavni problem sa ovim strateškim aktima jeste činjenica da dugo vremena nije bilo čak ni praćenja izvršenja zadataka koji su tamo predviđeni, a svakako, u mnogo većoj meri, činjenica da niti su bile predviđene negativne posledice za organe koji ne izvrše svoju obavezu iz strateškog akta (npr. za ministarstvo koje ne pripremi neki nacrt zakona) niti je takvih negativnih posledica bilo u praksi.

Kada je pak reč o političkoj volji, njen značaj se nikada ne može preceniti u borbi protiv korupcije. Međutim, politička volja ni u kojem slučaju ne može da bude zamena za ostvarivanje načela pravne države niti sme da tom načelu bude suprotstavljena, jer to dugoročno donosi više štete nego koristi za borbu protiv korupcije. U tom smislu, određivanje koordinatora za borbu protiv korupcije od strane Vlade Republike Srbije svakako da jeste značajno. Međutim, u izveštaju se ono ne predstavlja na potpuno ispravan način. Naime, ministar pravde je koordinator samo organa izvršne vlasti, a ne svih državnih organa u borbi protiv korupcije. Razlike su velike – ukoliko bi predstavnik Vlade koordinisao i aktivnosti zakonodavne i sudske vlasti, kao i nezavisnih državnih organa, to bi moglo da ugrozi njihovu nezavisnost i samostalnost u radu.

Evropski izveštaj posebnu pažnju posvećuje Agenciji za borbu protiv korupcije. Prvo se opisuje formiranje Agencije, konstatuje da su "ovlašćenja Agencije usmerena na prevenciju korupcije", da obuhvataju "nadzor nad sprovođenjem Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije i Akcionog plana, nadzor sukoba interesa, izjava o imovini i primljenih poklona, nadzor nad finansiranjem političkih stranaka, revizije nacrta zakona kako bi se utvrdili i eliminisali rizici, planovi integriteta, i obrazovanje o korupciji". Konstatuje se i da "Agencija ne poseduje mehanizme koji bi omogućili izvršenje njenih odluka", da "nema dovoljno kapaciteta sa samo 60 zaposlenih, a organizaciona šema sadrži 96 radnih mesta", te da su "Agenciji dodeljene adekvatne prostorije u septembru 2011. godine, koje će joj omogućiti da završi svoj plan zapošljavanja".  Ovim se konstatacijama ne može skoro ništa prigovoriti. Istina, iako uloga Agencije zaista jeste preventivna u borbi protiv korupcije, u nekim oblastima postoje i snažna nadzorna ovlašćenja o kojima se takođe govori u izveštaju. Takođe, izveštaj posredno ukazuje na potrebu izmene zakona, upravo radi jačanja ovlašćenja Agencije  - kako bi se omogućilo da se odluke Agencije izvrše.

Posebnu pažnju izveštaj poklanja funkcionerskim izveštajima o imovini. Tu se između ostalog konstatuje da je "do kraja 2010. godine, preko 18.000 izjava o imovini dostavilo je 25.000 funkcionera od kojih se zahteva da ispune ovu obavezu" da je "Agencija obradila 3.500 ovih izjava", da je "između oktobra 2010. i septembra 2011. godine, Agencija pokrenula prekršajni postupak za 8 predmeta i krivični postupak za 2 predmeta; 2 predmeta su prebačena u tužilaštvo", da je "u oblasti sukoba interesa, Agencija je izdala oko 800 odluka i primila preko 4.000 zahteva od funkcionera koji su tražili da zadrže svoje dve funkcije". Dalje se konstatuje da "nedostaje kapacitet i ovlašćenja da se istraže  lažne izjave i neslaganja između prihoda i imovine" te da "nisu svi relevantni podaci upisani u Registar imovine na sajtu Agencije, što sprečava javnost da stekne kompletan uvid u izveštaje o objavljivanju imovine funkcionera".

Ovi podaci su mestimično zbunjujući i neprecizni. Na primer, na osnovu onoga što se u Izveštaju može pročitati, moglo bi se zaključiti da izveštaje o imovini i prihodima nije dostavilo čak 7.000 funkcionera koji je to trebalo da učine. U stvari, ova brojka je znatno manja (mada nigde nije precizno utvrđena niti objavljena), jer, na osnovu samog Zakona o Agenciji mnoga lica sa svojstvom funkcionera nemaju istovremeno dužnost dostavljanja izveštaja o imovini. Iz izveštaja se ne može zaključiti ni na šta se tačno odnosi podatak o 3,5 hiljade "obrađenih" izveštaja, drugim rečima da li je reč o broju izveštaja za koje su provereni podaci (tačnost i potpunost) ili je reč o broju izveštaja koji su tehnički obrađeni i uneti u evidenciju i registar funkcionera. U svakom slučaju, i ovi delovi izveštaja su značajni za borbu protiv korupcije u Srbiji. Taj značaj pre svega ima činjenica da je za Evropsku komisiju važno da se vrši kontrola izveštaja, ali i da se napravi korak dalje od do sada učinjenog kada je reč o objavljivanju podataka o imovini funkcionera. Na primer, jedan od podataka koji trenutno nedostaje jeste onaj o vrednosti štednih uloga funkcionera (Agencija objavljuje samo podatak o tome da li funkcioner ima štedni ulog u banci ili ne).

Na temu finansiranja stranaka, Evropska komisija konstatuje da je u junu usvojen novi zakon, da je "ovaj zakon povećao transparentnost izvora finansiranja i raspodelu javnih sredstava", da je "značajno ojačao istražna ovlašćenja Agencije za borbu protiv korupcije", da je "Agencija za borbu protiv korupcije prethodno izvršila kontrolu izborne kampanje pet stranaka ili koalicija i podnela šest prekršajnih žalbi zbog neprijavljivanja sredstava prikupljenih i potrošenih u izbornim kampanjama" i da je Agencija u martu 2010. menjala podzakonske akte. Na kraju se konstatuje da bi "trebalo obezbediti efikasnu kontrolu finansiranja političkih stranaka". Naravno, sam Zakon još uvek nije povećao transparentnost finansiranja političkih stranaka, već samo stvorio šanse da se to učini. Zanimljivo je primetiti da se u izveštaju ne pominje više nego dvostruko uvećanje budžetskog finansiranja stranaka i kampanja, koje je učinjeno nasuprot preporukama Venecijanske komisije Saveta Evrope i ODIHR. Kako god bilo, i ovde je za buduću borbu protiv korupcije u Srbiji bitno da Evropska komisija ukazuje na potrebu da se obezbedi sprovođenje novih zakonskih rešenja.

Izveštaj Evropske komisije govori i o Savetu za borbu proti korupcije. Na početku se ukazuje na to koja je uloga Saveta i kada je osnovan, zatim se navodi da je "Savet nastavio da podiže svest javnosti o slučajevima visoke korupcije, uglavnom u medijima i na javnim događajima", da je "podneo dve krivične prijave protiv političara visokog profila i poznatih biznismena" i da je "utvrdio određeni broj uglavnom velikih transakcija u privatizacijama u kojima je postojala sumnja na korupciju, međutim, samo nekoliko njih je ispitano a još manje krivično gonjeno". Kod ovog prikaza treba reći da je krivičnim prijavama Saveta obuhvaćen znatno veći krug lica (npr. u vezi sa dešavanjima prilikom kupovine akcija u "Luci Beograd". Iako i Evropska komisija konstatuje da je samo nekoliko prijava Saveta ispitano, čini se da prikazu situacije u vezi sa radom ovog tela Vlade nedostaje osvrt na jedan suštinski problem – činjenicu da ne postoji praksa da Vlada razmatra izveštaje Saveta, čak ni nakon što ti izveštaji postanu svima dostupni.

Izveštaj, u delu koji se odnosi na kontrolu javnih finansija navodi da je Državna revizrska institucija 2010. godine proširila obim revidiranih subjekata i takođe obuhvatila neka javna preduzeća. Nakon toga se konstatuje da bi trebalo ojačati sisteme unutrašnje kontrole, a kapacitete Državne revizorske institucije značajno povećati.

Značajan deo izveštaja posvećen je represivnom delovanju države u borbi protiv korupcije. Tako se, između ostalog konstatuje da su nadležnosti Tužioca za organizovani kriminal proširene na slučajeve visoke korupcije u januaru 2010. godine, da je u 2011. godini njegova kancelarija značajno povećala svoje aktivnosti, da je do sredine septembra pokrenula istrage u oko 330 predmeta korupcije, i da se među tim slučajevima nalazi "nekoliko predmeta srednjeg ili visokog nivoa". Evropska komisija takođe kaže da "policija ima sredstva i sposobnost da sprovede osnovne istrage", ali da "njene kapacitete za proaktivnu istragu takvih predmeta tek treba razviti", da je "Sektor unutrašnje kontrole osnovan je u policiji sa nekim inicijalnim rezultatima i broj slučajeva korupcije koje policija otkriva se povećava", da su "šef Uprave za unutrašnju kontrolu i šef Sektora unutrašnje kontrole imenovani su u junu 2011. godine", da su "carinski organi sve aktivniji u borbi protiv korupcije među carinskim službenicima i da je preduzet niz disciplinskih mera protiv prestupnika.

"Dalje, ukazuje se na to da se moraju ojačati preventivne mere protiv korupcije u pravosuđu i da su potrebni dalji napori za postizanje rezultata u "proaktivnim krivičnim gonjenjima i konačnim osudama, posebno u predmetima visokog nivoa koji državnim sredstvima prouzrokuju značajnu štetu" te da treba ojačati "kapacitete policijskih organa za sprovođenje finansijskih istraga".

Kao što se može videti, Evropska komisija pridaje veliki značaj krivičnim istragama korupcije, naročito onima koje se odnose na korupciju na visokom nivou. U ovom izveštaju se po prvi put naročito naglašava potreba da se za korupcijom traga proaktivno (npr. na osnovu prethodno uočenih obrazaca koruptivog ponašanja ili na osnovu podataka koji su dostupni svima, pa i javnim tužiocima i policiji), a ne samo reaktivno (npr. po dobijanju krivične prijave). Takođe, veliki značaj pridaje se i specijalizovanim antikorupcijskim telima u okviru policije i tužilaštva i rezultatima njihovog rada i jasno ukazuje na potrebu jačanja kapaciteta. Treba napomenuti i da neki delovi izveštaja nisu potpuni. Na primer, sektor unutrašnje kontrole u policiji postoji već godinama, a da je imenovanje rukovodioca ovog sektora, obavljeno posle isteka zakonskog roka na osnovu Zakona o državnim službenicima (za imenovanje službenika na položaju na osnovu javnog konkursa).

Izveštaj Evropske komisije govori o rasprostranjenosti korupcije u nekim oblastima, pa se tako posebno ističe da ona utiče na "javne nabavke, postupke privatizacije i javne rashode, kao i sektor zdravstva i obrazovanja". "Dok Zakon o javnim  nabavkama iz 2008. godine sadrži određena pravila za borbu protiv korupcije, koordinacija između svih zainteresovanih strana mora se ojačati kako bi se obezbedila efektivna prevencija i obrada predmeta korupcije u oblasti javnih nabavki. Potrebna je jača politička volja i dalji napori kako bi se predmeti korupcije efikasnije obrađivali, od istrage do konačne osude, posebno u vezi sa potrošnjom javnih sredstava.

Oblasti koje Evropska komisija pominje zaista i jesu neke od najčešće pominjanih i u srpskoj javnosti kao žarišta korupcije. Kada je reč o konstatacijama Evropske komisije o problemima u suzbijanju korupcije u javnim nabavkama, svakako stoji da koordinacija pojedinih organa predstavlja problem, ali taj problem svakako nije jedini niti najveći. Ključni problemi leže u tome što je mali broj zloupotreba u javnim nabavkama uopšte prijavljen ili u tome što neke vidove zloupotreba nije moguće goniti krivično, na primer, usled toga što naručioci nemaju obavezu da obrazlažu zbog čega uopšte nabavljaju neku robu ili uslugu, zbog čega postavljaju određeni uslov koji ponuđači treba da ispune ili kriterijum na osnovu kojeg će vrednovati ponude itd. Takođe, i ovde je, kao i na nekim drugim mestima u pravnom sistemu Srbije nedostatak to što postoje delovi sistema koji nisu pokriveni ničijim nadzorom ili kontrolom, odnosno, gde, na osnovu zakonskih ovlašćenja nekoliko organa "može" da izvrši određenu kontrolnu aktivnost, ali nijedan od njih nema obavezu da to učini.

U preventivi korupcije značajna mera koju predviđa Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije su planovi integriteta. Izveštaj Evropska komisija konstatuje da uprkos zakonskoj obavezi "većina tela nije imenovala lica odgovorna za pripremu i sprovođenje planova integriteta". Kada je reč o zaštiti uzbunjivača, Izveštaj konstauje promene u pravnom okviru koje su nastale tokom prethodne godine (izmene dva zakona, donošenje Pravilnika Agencije), ne zalazeći detaljnije u njihov kvalitet. Izveštaj konstatuje dve slabosti koje postoje u pravnom okviru – da zaštita važi samo kada se ne otkrivaju poverljive informacije. Ova ocena se odnosi u stvari samo na zaštitu koja se pruža na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, dok se u Zakonu o Agenciji ovakvo ograničenje ne postavlja. Međutim, postoje mnoge druge slabosti koje nisu pomenute na ovom mestu. Na primer, po Zakonu o Agenciji zaštitu mogu uživati lica koja se obrate tom organu a ne i drugim organima; zaštita se daje samo ako se prijavljuje slučaj korupcije u organu u kojem uzbunjivač radi, a ne i ako se odnosi na neki drugi organ; jedini zakonom razrađeni mehanizam pružanja zaštite je čuvanje anonimnosti, dok u samom zakonu ništa nije rečeno o modalitetima zaštite za lica koja anonimnost ne traže; zaštita je ograničena na zaposlene u javnom sektoru itd. U konstataciji da je "praktična primena" normi o zaštiti uzbunjivača "i dalje slaba" treba tražiti mogućnosti za unapređenje i pravnog okvira. Iz mnogo razloga Srbiji bi bio potreban sveobuhvatan zakon o zaštiti uzbunjivača, o čemu se u Izveštaju ne govori, mada je teško pretpostaviti na koji drugi način bi se ovi nedostaci mogli otkloniti.

U Zaključku ovog poglavlja Evropska komisija ponavlja neke stavove koji su već opisani u Mišljenju:

Uopšteno govoreći, Srbija je uspostavila pravni i institucionalni okvir za borbu  protiv korupcije, uključujući Agenciju za borbu protiv korupcije i novi zakon o finansiranju političkih stranaka u skladu sa evropskim standardima. Ministar pravde je imenovana za koordinatora za borbu protiv korupcije. Vlasti su pokrenule reviziju zastarele strategije i akcionog plana za borbu protiv korupcije. Koraci su preduzeti u pravcu specijalizacije agencija za sprovođenje zakona i veći broj predmeta je procesuiran. Korupcija je i dalje rasprostranjena u mnogim oblastima i dalje predstavlja veliki problem. Neophodna je jača politička volja kako bi se značajno unapredio učinak u borbi protiv korupcije. Nadležnosti i kapaciteti Agencije za borbu protiv korupcije se moraju ojačati. Policijski organi moraju usvojiti proaktivni pristup u istrazi i krivičnom gonjenju korupcije, a pravosuđe mora postepeno i značajno povećati broj  konačnih osuda, uključujući i predmete sa visokog nivoa.

Na osnovu ovog zaključka, mogu se uočiti i ključni ciljevi za naredni period, makar sa stanovišta Evropske komisije.

1.    Efikasna Agencija za borbu protiv korupcije
2.    Sprovedena kontrola finansiranja stranaka
3.    Pojačan rad specijalizovanih organa (npr. Tužilaštvo za organizovani kriminal)
4.    Demonstrirana politička volja za borbu protiv korupcije
5.    Proaktivni pristup policije u istraživanju korupcije
6.    Rezultati rada u gonjenju korupcije – konačne osude, uključujući i slučajeve korupcije na visokom nivou

Kapaciteti organa vlasti

O borbi protiv korupcije govori se i u poglavlju o kapacitetima organa Srbije za ispunjavanje zadataka koji proizlaze iz članstva. Tu se prvo govori o usvajanju strateških akata, a zatim o ratifikovanju međunarodnih konvencija, pridruživanju Srbije Grupi zemalja za borbu protiv korupcije - GREKO (GRECO) . Navodi se i da Srbbije nije potpisala Konvencije OECD-a  (OECD) o borbi protiv podmićivanja stranih državnih zvaničnika u međunarodnim poslovnim transakcijama i o borbi protiv podmićivanja u međunarodnim poslovnim transakcijama.  U vezi sa ovim treba reći da iako u izveštaju nije rečeno ništa netačno, neke bitne stvari nisu pomenute. Na primer, iako Srbija nije potpisala Konvenciju OECD, zakonodavstvo Srbije već sadrži norme koje sankcionišu podmićivanje u međunarodnim poslovnim transakcijama. S druge strane, mnogo veći problem od neusvajanja te konvencije je nepoštovanje odredaba onih koje su već odavno ratifikovane (npr. naknada štete žrtvama korupcije iz Građanskopravne konvencije Saveta Evrope), nepotupno ispunjenje preporuka iz prvog i drugog kruga evaluacije GREKO i uopšte uzev, nepostojanje mehanizma koji bi obezbedio da se nakon određenog vremena domaći propisi i praksa promene nakon ratifikovanja međunarodnih pravnih instrumenata.

U ovom poglavlju se detaljnije govori o kapacitetima Agencije za borbu protiv korupcije. Nakon ponavljanja onog što je već rečeno u poglavlju "Politički kriterijumi", Izveštaj konstatuje da su "nadležnosti Agencije za borbu protiv korupcije u vezi sa kontrolom prijava imovine ograničene" te da su "Agenciji takođe potrebni dodatni resursi kako bi mogla da obavlja svoje poslove u svojstvu glavnog nadzornog organa za borbu protiv korupcije." Kako se može videti, iako Izveštaj konstatuje dominantno preventivnu ulogu Agencije, akcenat stavlja na njena nadzorna i kontrolna ovlašćenja. Drugim rečima, čini se da će Evropskoj komisiji u narednom periodu biti veoma bitno da vidi rezultate u proveri tačnosti i potpunosti podataka o imovini javnih funkcionera i nadzoru nad sprovođenjem antikorupcijskih strateških akata. Da bi se ti ciljevi ostvarili, potrebno je ojačati ovlašćenja Agencije (npr. mogućnost direktnog pristupa bazama podataka koji se odnose na imovinu, a ne samo po zahtevu ili čak preko drugih organa), kao i obezbediti joj dodatne ljudske resurse. Nije do kraja dorečeno, šta se sve podrazumeva pod "glavnom nadzornom ulogom Agencije", odnosno, da li se opaska Evropske komisije odnosi samo na monitoring primene Strategije i akcionih planova, ili i na druge aktivnosti koje imaju veze sa radom drugih državnih organa (koordinacija antikorupcijskih napora, inicijative za izmene propisa, planovi integriteta, postupanje po pritužbama građana itd.)

O kapacitetima policije i pravosuđa takođe se govori polazeći od onoga što je urađeno (uspostavljanje posebnih organizacionih jedinica koje su nadležne za gonjenje korupcije, nadležnost Tužilaštva za organizovani kriminal i posebnih sudskih odeljenja za slučajeve korupcije na visokom nivou). Takođe se navodi koordinaciona uloga Ministra pravde, ponovo na pogrešan način ("nacionalni koordinator za borbu protiv korupcije").  Evropska komisija dalje navodi sledeće:

Međutim, primena i opipljivi rezultati zaostaju. Korupcija i dalje pogađa mnoge oblasti, posebno javne nabavke, privatizacije i javne rashode, kao i sektor zdravstva i obrazovanja. Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije i odgovarajući Akcioni plan su prevaziđeni i samo su delimično primenjivani. Vlasti su pokrenule proces ažuriranja tih dokumenata. Dalji napori su neophodni kako bi se obezbedilo proaktivno gonjenje i donošenje konačnih presuda, posebno kod važnih predmeta koji su naneli znatnu štetu državnim sredstvima. Trebalo bi ojačati zaštitu uzbunjivača.

Zaključak

Na osnovu ovoga se može zaključiti da će Evropska komisija, u budućem periodu najviše pažnje obraćati upravo na to da li su u borbi protiv korupcije ostvareni vidljivi rezultati, primenom usvojenih zakona i uspostavljanjem institucionalnog okvira za borbu protiv korupcije. To je svakako novi izazov. Ne može se naravno očekivati da bi Evropska komisija ili bilo ko mogao da postavi neku "normu" u pogledu broja slučajeva korupcije na visokom nivou koje treba otkriti, goniti i kazniti, ali je očigledno da ni pozivanje na to da ovakvi slučajevi nisu gonjeni, npr. zato što nije bilo razloga za to, teško da mogu da prođu kao "opravdanje" za slab učinak. "Olakšavajuća" okolnost za naše državne organe je svakako to što će proces pridruživanja potrajati duži niz godina, tako da ima dovoljno vremena da se rezultati pokažu. S druge strane, za građane Srbije takođe može da bude dobra okolnost to što je Srbija još uvek relativno daleko od konačnog pristupanja EU, jer postoji dovoljno vremena ne samo da se pokuša sa novim i delotvornijim pristupom u borbi protiv korupcije, već i da se vidi da li taj pristup daje konkretne i održive rezultate. Takođe, značajno je i to što i Srbija i EU imaju priliku da uče ne samo na osnovu sopstvenih iskustava, već i na osnovu iskustava drugih zemalja, a pre svega susednih koje su nedavno uspešno prošle put do pristupanja EU, poput Bugarske, Rumunije i Hrvatske.

Autor je programski direktor Transparentnosti Srbija

Povezani sadržaj