Politički ili pravni sukob o pomoći u hrani      

Objavljeno : 21.10.2011. Štampa El. pošta bookmark
 

Sudbina evropskog programa pomoći u hrani za najsiromašnije je neizvesna zbog protivljenja malog broja članica. Njegovo ukidanje imalo bi negativne posledice i na siromašne građane i na imidž EU. Uprkos trenutnoj blokadi pregovora o toj pomoći, putevi za izlazak iz ćorsokaka ipak postoje.

 

Piše: Nadež Šambon (Nadege Chambon) viši istraživač za reformu zajedničke poljoprivredne politike i njen budžet u istraživačkoj organizaciji Notre Europe, u prevodu - Naša Evropa, posvećenoj povećanju integracija Evrope

 

Evropski program pomoći u hrani za najsiromašnije (MED) osnovan je 1987. godine, kada je zima u zemljama Evropske ekonomske zajednice bila hladnija nego ikada od 50-ih godina. Zemlje članice, čiji mehanizmi su bili povezani sa klasičnim preorgativima Države blagostanja, nisu imale način da se suoče sa ponovnom pojavom prehrambenog siromaštva. Žak Delor (Jacques Delors), tadašnji predsednik Komisije, govori o tom prazdoblju "Bilo je poljoprivrednih viškova. Zvali su me (iz dobrotvornih organizacija) Sestra Emanuela (Soeur Emmanuelle) i Koliš (Coluće). Predložio sam taj program pomoći, kao bolju opciju nego da viškovi priopadnu ili da se prodaju po nižoj ceni. To je bila nadležnost Komisije, ali sam iz predostrožnosti to podneo na ratifikaciju u Savetu ministara". Sve zemlje članice su pristale na učešće dobrovoljnoj bazi. Program, koji je zbog velike tražnje postao stalan, bio je zasnovan na dvostrukom cilju - ekonomskom, da se iskoriste viškovi poljoprivredne proizvodnje i socijalnom, da se pruži pomoć u hrani najsiromašnijima.

 

U 2011. godini, nakon šsto je Nemačka podnela zahtev kojim osporava zadržavanje programa budući da više nema viškova, Evropski sud pravde doveo je u pitanje postojanje MED-a za 2012-2013. godinu. Pored toga, manji broj članova Saveta ministara poljoprivrede blokira tu pomoć i dovodi u pitanje jačanje programa koji je Komisija predložila. To predstavlja opasnost za pomoć u hrani, dobrotvorne organizacije i najsiromašnije ljude, a pored toga ima i simbolički dimenziju, koja povlači brojne posledice na stav građana prema EU. Ta pomoć se, naime, dovodi u pitanje u trenutku kada kriza dovodi do sve većeg siromaštva.

 

Novac za MED predstavlja tek mali deo Zajedničke poljoprivredne politike CAP (manje od 1%), ali se ipak ne može se zanemariti budžetska dimenzija rasprave. Međutim, sadašnje protivljenje počiva uglavnom na jednom pravnom pitanju - pretpostavkom da je solidarnost sa najsiromašnijima nije u saglasnosti sa načelom supsidijarnosti. Priroda sukoba nije nova. On počiva na oprečnim shvatanjima nadležnosti EU u domenu socijalnih pitanja, što je nerešeno pitanje evropskih integracija još od 1980. godine. Ovaj pregled (Policy Brief) daje uvid u pravne argumente sadašnje blokade, podseća na političke uloge i daje pregled mogućih načina da se izađe iz ćorsokaka.

 

1.Dovođenje u pitanje poljoprivredne pomoći - sukob između supsidijarnosti i solidanosti

 

1.1 Dovođenje u pitanje MED-a - istorijski osvrt i osnov

 

U prvim godinama MED se nametnuo kao nešto sasvim prirodno - kako u očima Zajednice i zemalja članica, jer je svedočio o solidarnosti sa najranjivijima, a delimično je bio i rešenje za viškove, tako i po mišljenju dobrotvornih organizacija za koje predstavlja stabilan izvor snabdevanja. Međjutim, u 1990-im i 2000-im godinama, kao posledica reforme zajedničke poljoprivredne politike, proizvodni viškovi su se smanjili i EU je morala da kupuje proizvode da bi sprovodila MED. Pored toga, Evropski parlament, Evropska komisija i nevladine organizacije su se složile da je neophodno proširiti listu prehrambenih proizvoda koji su se delili kao pomoć (govedina, mleko, žitarice, pirinač, maslinovo ulje, šećer) i izvan onoga što je u zalihama zarad uravnotežene ishrane korisnika.

 

Evropski parlament je 2006. godine pozvao da se ojačaju i budžet i pravna zasnovanost MED. Nakon toga su Evropska komisija na čijem čelu je bio Barozo (Jose Manuel Barroso, koji je i sadašnji predsednik Evropske komisije), sa (tadašnjom komesarkom za poljoprivredu) Marijan Fišer Bel (Mariann Fisćer Boell) 2008. godine predložio ambiciozan plan reforme - da se prizna primat socijalnom cilju a ne interventnim zalihama, uz obrazloženje da će kupovina proizvoda od sada biti strukturna stvar jer su zalihe sada "neizvesne i haorične". U trenutku povećanja broja siromašnih stanovnika EU i cena hrane, predloženi godišnji budžet za MED 2009. rekordno je povećan, sa 305 miliona na 500 miliona evra.

 

Osporavajući legalnost pomoći koja nije iz zaliha, Nemačka je, uz podršku Švedske, u decembru 2008. godine pokrenula postupak protiv Komisije kako bi delimično poništila finansijsko zaključivanje MED za 2009. U septembru 2010. godine, Evropska komisija u drugom sastavu na čelu sa Barozom, zajedno sa komesarom (za poljoprivredu) Dačijanom ČOlošem (Dacian Ciolos), uzalud pokušava da pronađe kopromis novim izmenjenim predlogom za zaključivanje računa. U aprilu 2011, Evropski sud pravde doneo je odluku i poništio je odredbe finansijskog računa 2009. godine koje su odobravale kupovinu na tržištu, što se odnosi na 90% sredstava MED-a. Komisija je, prinuđena da primeni tu odluku, za 2012. godinu predložila MED ograničen na interventne zalihe, u vrednosti od 113,5 miliona evra umesto ranijih 480 miliona, što znači smanjenje od 75% programa u svakoj zemlji članici. Imajući u vidu tržišne tendencije, za 2013. godinu bi budžet MED mogao da bude sveden na nulu.

 

Pristalice programa - Komisija, Parlament, savetodavni organi i 18 predstavnika država članica - od tada se suočavaju sa manjinom šest zemalja članica koje blokiraju program pomoći (Nemačka, Švedska, Velika Britanija, Češka. Holandija, Danska).

 

1.2 Subsidijarnost vs solidanost: pravni ili politički sukob o socijalnim nadležnostima EU.

 

Pokušavajući da nađe izlaz iz ćorsokaka, evropski komesar za zapošljavanje i socjalna pitanja Laslo Andor predložio je ministrima zapošljavanja i socijalne politike pravno rešenje 3. oktobra 2011. Prema njemu, EU bi mogla da nastavi s programom pomoći u hrani u okviru svoje misije podrške zemljama članicama u borbi protiv diskriminacije i za inkluziju osetljivih grupa.

 

Međutim, predlogom da se MED zasnuje isključivo na cilju socijalne zaštite, taj program prelazi u drugi domen nadležnosti koji se deli sa zemljama članicama - domen socijalne politike. A, kako ističe Ričard Jung (Rićard Yung), socijalna pitanja i dalje su "u najvećoj meri u nadlešnosti zemalja članica, kojima je posebno stalo da se poštuje njihova nadležnost u tom domenu. Oni dakle ne oklevaju da istaknu načelo supsidijarnosti u trenutku kada se EU upušta u oblasti poput obrazovanja, zdravstva, socijalne zaštite ili socijalne inkluzije, koj su u nadležnosti zemalja članica".

 

Ista manjina koja je u Savetu ministara poljoprivrede blokirala MED, mogla bi da istakne načelo supsidijarnosti i odbaci predlog komesara Lasla Andora. Komisija, koja od donošenja Lisabonskog ugovora mora bolje da dokazuje dodatu vrednost svojih aktivnosti u odnosu na državne programe, mora biti spremna na živu raspravu. Da bi branila tu vrednost MED u odnosu na planove ppomoći u hrani moraće da dokaže da se "predviđeni ciljevi ne mogu na zadocoljavajući način postići pojedinačnim merama država članica" i da se "intervencijim Unije to može bolje srovesti, zbog dometa ili efekata". U tom sukobu, Nemačka brani veoma restriktivan pogled na EU, poktrepljujući to definicijom supsidijarnosti nadahnutom nemačkim federalizmom, kako bi "očuvala nadležnosti u socijalnim pitanjima koje su prepuštene saveznim pokrajinama", Stav nemačke je pojačan i specifičnošću mreža crkava u toj zemlji, koje finansijski podržavaju građani i koje su veoma akivne u pomoći najsiromašnijima.

 

Taj sukob, u kojem se sučeljavaju dva pogleda na supsidijarnost, u slučaju programa sa socijalnom dimenzijom imala je i presedan u programu "siromaštvo IV". Sledeći sličnu logiku, Velika Britanija je uz podršku Nemačke i Danske 1998. godine odnela pobedu u postupku pred Evropskim sudom pravde pokrenutim da bi se poništio program za borbu protiv isključenosti iz društva i za promociju solidarnosti. Sud je tada procenio da Komisija nema nadležnost da odluči o potrošnji za finasiranje tog programa, koji je predviđao znatne mere i koji je prevazilazio prethodne eksperimentalne programe.

 

2. Kako izaći iz pravnog, političkog i socijalnog ćorsokaka

 

MED je dakle ugrožen sa pravne tačke gledišta od kada je Sud doneo odluku. Pre nego što predložimo način rešavanja problema, podsetimo najpre na izazove koji su povezani sa vraćanjem prehrambene pomoći pod okrilje država.


2.1 Politički i socijalni rizici vraćanja poljoprivredne pomoći pod okrilje država

 

U 27 članica EU je 2008. godine 80 miliona ljudi (16%) bilo izloženo riziku od siromaštva, a od toga 43 miliona izloženo riziku od prehrambenog siromaštva. Program je i dalje skroman: samo 20% siromašnih ga koristi; svake godine 13 miliona korisnika dobija u proseku 5 do 12 obroka iz te pomoći. On međutim predstavlja značajan izvor snabdevanja za dobrotvorne organizacije. U Španiji 54% hrane koje dele dobrotvorne organizacije dolazi iz EU, u Francuskoj 30%, u Italii dve organizacije koje prolaze reviziju dobijaju 100% i 60% iz EU, u a u Poljskoj takve organizacije iz EU dobijaju između 60 i 70% hrane.

 

Izuzetno loše političke posledice za evropski projekat. Studija reforme MED je 2008. donela upozorenje da bi i najsiromašniji i opšte javno mnjenje negativno gledali na smanjenje pomoći, dok bi povećanje budžeta dodatno poboljšalo sliku o EU. Iako je do sadašnje blokade došlo zbog protivljenja manjeg broja zemalja protivno volji Komisije, Parlamenta i većine članova Saveta, to će se negativno odraziti na imidž cele EU. U trenutku kada, kako se čini, najsiromašnije katergorije stanovništva i deo medija sumnjaju u interes koji donosi izgradnja Evrope, blokada i dovođenje u pitanje plana za 2012-2013. godinu, poktrpljuju ideju da se donosioci odluka u Evropi ne interesuju za stanovništvo, a najviše za njegov najsiromašniji deo.

 

Moguće posledice vraćanja pomoći pod okrilje države. Da li bi se u slučaju nestanka MED-a to nadomestilo vraćanjem pomoći u hrani pod okrilje država. To deluje malo verovatno i nelogično s obzirom na budžetska ograničenja koja propisuju zemlje članice da bi ograničile dužničku krizu. Pored toga, sredstva za finansiranje MED-a postoje i planirana su zajedničkim budžetom za 2012. i 2013. godinu. Francuska vlada se obavezala da zahvaljjući državnom budžetu odrzi nivo pomoći, ali je usamljeni slučaj. Usrvari, mnoge zemlje (Rumunija, Bugarska, Letonija, Poljska, Finska, Grčka, Mađarska) ukazale su na teškoće da sufinansiraju program ukoliko bi se to od njih tražilo. Pored toga, vraćanje MED pod okrilje članica poništilo bi dodatu vrednost tog zajedničkog programa, poput poboljšanja javnog zdravlja, razvoja državnih programa pomoći u hrani (poput francuskog PNAA), podsticajnog efekta za privatno-javna partnerstva, razmena iskustava i širenje dobrih praksi itd.

 

2.2 Argumenti u prilog zadržavanju MED


Adekvatan pravni i ekonomski osnov za zadržavanje MED u okviru Zajedničke poljoprivredne politike. Interventne zalihe više ne opravdavaju postojanje MED, ali je njegovo zadržavanje u okviru Zajedničke poljoprivredne politike opravdano u smislu prehrambene sigurnosti. Dodatni trošak za namirnice koji je povezan sa carinama na uvozne poljoprivredne proizvode dodatno je uticao na kupovnu moć najsiromašnijih, koji ionako koriste veći deo novca kojim rapsolažu na hranu nego ostale kategroije stanovništva. Prema proceni OECD evropski potrošači su (zbog carina) plaćali uproseku 4% više za prehrambene proizvode. Izgleda, dakle, legitimno da EU obezbedi pomoć u hrani za najsiromašnije.

 

U tom kontesktu, priznavanje pomoći najsromašnijima podrazumeva promenu pristupa razvijenih zemalja prema poljoprivrednoj politici od 1950-ih godina. Zajednička poljoprivredna politika predlaže politiku ponude, dok se politika tražnje čini opravdanom za postizanje cilja sigurnosti snabdevanja stanovništva hranom, koji je naveden u Ugovoru iz Rima i koji ponovo dobija na značaju sa porastom cena poljoprivrednih proizvoda. Kao što pokazuje studija uticaja Komisije, reč je o pomoći ljudima koji iz raznih razloga ne mogu na odgovarajući način da se prehrane.

 

Pravni i ekonomski argumenti za transfer MED u socjalnu politiku. Dugoročno gledano, čini se da je Komisija odlučila da pridruži MED socijalnoj politici. U narednom višegodišnjem bužzetu (2014-2020) predvidela je da se on ne finansira iz Garantnog evropskog poljoprivrednog fonda, dakle iz Zajedničke poljoprivredne politike, nego iz Evropskog socijalnog fonda čija namena - borba protiv isključenosti iz društva - je dobila na značaju u skladu sa Strategijom Evropa 2020. EU može da radi u tom domenu da bi "podržala i naddopunila aktivnosti zemalja članica u oblasti borbe protiv ikskjučenosti iz društva (Čl. 153 (1) (j) TFUE). Ukoliko je MED samo dopuna državnih, lokalnih i privatnih politika, može da uđe u okvir predviđen ugovorom.

 

To verovatno ne bi rešilo sve probleme koje otvara takva promena, jer bi trebalo definisati modalitete koji uključuju sve zemlje članice. To bi se moglo uciniti u oksviru novog opšteg sređivanja finansijskog propisa koji koji pokriva Evropski fond za regionalni razvoj, Evropski socijalni fond, Koheznion fond, Evropski poljoprivredni fond za ruralni razvoj i Evropski fond za pomorska pitanja i ribarastvo i koji uvodi zamisao integrisanog ciljanog pristupa na teritorijama na kojima su skoncentrisane siromašne društvene grupe. Nakong toga, trebalo bi da se Evropskom socijalnom fndu dodele sredstva za predviđena za MED u okviru Zajedničke poljoprivredne politike, odnosno više od dve milijarde evra za 7 godina.

 

Najzad, trebalo bi se suprotstaviti klasičnoj kritici mehanizama pomoći koji su usmereni ka zonama u kojima ima najviše siromaštva i koji "nagrađuju" zemlje članice čije socijalne strukture su neukedmačene i možda najmanje napora pružaju da to reše. Najefikasnija metoda bila bi da se pomoć dodeli u zavisnosti od napretka u borbi protiv siromastva, na primer, a ne samo na osnivu prethodnih statistika.

 

2.3 Ka jačoj saradnji u slučaju blokade?

U krajnjoj liniji, uoliko prethodna rešenja ne omoguće da se izađe iz ćorsokaka, moguće je osmisliti unapređenu saradnju koju sporazum predviđa kao krajnje rešenje. Naime, MED od pcocetka funkcioniše na dobrovoljnoj bazi, a danas se većina članica koja želi da nastavi sa programom suočava sa manjinom koja to blokira, što smo već pomenuli. U koliko se ne pronađe drugo rešenje, EU će biti u situaciji da jedan ili više clanica ne žele da zajedno rade. Međutim kao što predviđa član 20 osnivačkog ugovora EU, oni ne mogu da spreče saradnju onih koji je žele. MED bi se mogao zadržati u okviru posebno simbolične unapređene saradnje.

 

 

 

 
 
Pošaljite komentar
Pošaljite komentar


 

Partner rubrike

luxemburg mali
Argus

22.09.2014, Beograd
Organizator: Kаncеlаriјa zа sаrаdnju sа civilnim društvоm

EurActiv franšiza za Srbiju:
Novinska agencija BETA, direktor: Radomir Diklić, glavni i odgovorni urednik: Ivan Cvejić
Novinska Agencija Beta
Developed by Zorica Filipović, Predrag Tošić
EKO ZNACKA